央行金融稳定报告，分布式记账等金融科技的趋势与风险（金融监管框架篇）

报告在介绍我国金融科技发展的基本情况时指出，传统金融机构利用科技手段创新发展。比如提高经营效率，开发运用人工智能等新技术，开展智能投顾业务，在支付清算、信用管理、资产托管等方面引入区块链技术，借助智能合约，简化风险管理，增加透明度。

在“国际上金融科技监管的主要做法”部分，报告指出，目前英格兰银行正尝试建立分布式清算系统，法国央行正在进行银行间市场区块链交易模式试点，奥地利央行探索用数据立方模式来代替传统的监管数据报送等。

报告认为，2018年以来，金融系统认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，按照中央确定的思路和举措，落实攻坚战各项任务措施，取得积极成效。在推进互联网金融风险专项整治方面，国内173家虚拟货币交易及代币发行融资平台已全部无风险退出。经查证，这一数据2018年《经济日报》曾有公开报道，此次《中国金融稳定报告（2019）》中再度提及该数据。

除此之外，报告还称，要稳步推进各类交易场所清理整顿工作。目前，交易场所违法违规、无序扩张、风险蔓延的势头得到有效遏制，市场秩序明显好转，交易场所监管制度逐步健全完善。

同时，报告表示，近年来，金融科技发展迅速，无论是运用大数据、人工智能创新金融服务还是对数字货币的研发探索，都体现了金融与科技深度融合的趋势，对实体经济和金融体系产生深刻影响，平衡好风险和创新的关系成为全球金融监管面临的共同课题。

从发展趋势看，近十年来金融科技的发展，一方面突出表现为各种新型支付工具的兴起，以互联网平台和通讯公司为代表的技术类企业涌入全球金融服务市场;另一方面，金融机构积极使用自动化和去中心化等技术，提高内部经营效率和金融服务质量。目前，有观点认为，商业银行、中央银行提供的部分金融服务和部分金融基础设施未来可能会被新型公司、自动化程序和去中心化网络取代。如近期脸书(Facebook)公司提出关于数字代币Libra的设想，引发国际社会广泛关注。

以下为《中国金融稳定报告（2019）》专题十“探索完善金融监管框架”原文：

促进金融科技健康发展

近年来，金融科技发展迅速，无论是运用大数据、人工智能创新金融服务还是对数字货币的研发探索，都体现了金融与科技深度融合的趋势，对实体经济和金融体系产生深刻影响，平衡好风险和创新的关系成为全球金融监管面临的共同课题。

我国金融科技发展取得显著进展，在局部细分市场上还具备了全球领先优势，但在金融科技快速发展过程中也产生和暴露了一些风险。下一步，我国应在总结国际金融科技监管经验的基础上，密切结合中国实际，把握全球金融科技发展大势，加快完善现有监管框架，创新监管模式和手段，在尊重市场原则、鼓励创新的同时，积极有效防控金融风险，趋利避害，促进我国金融科技健康发展。

一、金融科技发展趋势

2017年，金融稳定理事会（FSB）将“金融科技”（Fintech）概括为通过技术手段推动金融创新，形成对金融市场、机构及金融服务产生重大影响的业务模式、技术应用以及流程和产品。巴塞尔银行监管委员会（BCBS）总结了国际金融科技活动最为活跃的四个领域：一是支付结算类，如移动钱包、数字货币等；二是存贷款与资本筹集类，如网络借贷、股权众筹等；三是投资管理类，如智能投顾；四是金融市场基础设施类，如客户身份认证、分布式账户、云计算等。

从发展趋势看，近十年来金融科技的发展，一方面突出表现为各种新型支付工具的兴起，以互联网平台和通讯公司为代表的技术类企业涌入全球金融服务市场；另一方面，金融机构积极使用自动化和去中心化等技术，提高内部经营效率和金融服务质量。目前，有观点认为，商业银行、中央银行提供的部分金融服务和部分金融基础设施未来可能会被新型公司、自动化程序和去中心化网络取代。如近期脸书（Facebook）公司提出关于数字代币Libra的设想，引发国际社会广泛关注。

第二部分　金融业稳健性评估

从技术维度看，各类计算机技术在支付结算、存贷款、风险管理和投资咨询领域的应用已达到前所未有的高度。

人工智能和大数据运用方面，日益先进的算法能在几十亿条交易数据的基础上解析和挖掘交易特征和行为模式，预测后续行为，自动化决策，目前主要应用于自动化金融资产交易、自动化信用评分、金融监管领域。

分布式记账技术方面，作为多项金融业应用的底层技术，具有削减成本、实现去中介化的“企业对企业”（B2B）贷款交易等潜在优势，但其在系统性能、可扩展性、存储能力、隐私保护和安全性问题等方面也存在短板，目前仍处于快速发展过程中，将来或将改变支付、证券结算及后台业务等领域业务格局。

移动设备和互联网技术发展方面，消费者通过移动便携设备全面享受金融服务，或是通过第三方应用程序进入金融服务界面，能促进网络借贷及企业直接融资发展，推动普惠金融发展。

加密技术方面，其发展将为拓展其他各类技术应用前景提供支撑。

二、我国金融科技发展的基本情况

近年来，大数据、分布式记账、云计算和人工智能等高科技推动我国金融创新迅猛发展，催生了互联网支付、网络借贷、股权众筹融资、智能投顾等新业态。

传统金融机构利用科技手段创新发展。一是调整优化经营战略和架构，摒弃依靠传统网点的“人海战术”，在巩固传统渠道的同时，探索手机应用、微信公众号、网络直销等多元化渠道，拓展线上金融服务。

二是提升服务效率，通过互联网渠道不断创新产品服务，开展供应链金融，刷脸存取款，小微企业网络融资等业务。

三是提高经营效率，开发运用人工智能等新技术，开展智能投顾业务，在支付清算、信用管理、资产托管等方面引入区块链技术，借助智能合约，简化风险管理，增加透明度。

大型科技企业加速布局金融业。

一是牌照获取方面，2015年阿里巴巴和腾讯各自作为主发起人成立了浙江网商银行和前海微众银行，将“服务场所”设置在线上，打破传统金融服务的时间和空间限制。

二是优化金融服务方面，互联网企业提供的手机支付业务，在零售支付领域占据重要地位，蚂蚁金服还通过芝麻信用、蚂蚁金融云、网金社等业务，提供征信、云计算、资产交易平台等金融服务。

三是业务合作方面，主要体现为科技企业为传统金融机构打造线上运营平台，向金融机构开放最新的人工智能技术，并为金融产品销售提供线上渠道。

此外，各类企业都有办金融的强烈冲动，但良莠不齐。2012年以来，因准入门槛低等因素，网络借贷、股权众筹等普通民众即可设立的互联网金融业务迅速发展，最高峰时全国网络借贷平台数量超过5 000家。这些平台发展良莠不齐，在满足多元化投融资需求的同时，积累了许多问题和风险。2018年下半年以来，随着经济下行压力加大，1000多家网络借贷平台集中爆雷，尤其是一些风险事件的爆发，对行业声誉造成了较大负面影响，危及社会和金融稳定，规范此类业务发展成为广泛共识。

三、当前我国金融科技发展带来的挑战

金融科技的发展推动了普惠金融，在便利金融交易、满足多元化投融资需求、提升金融服务质量、提高资源配置效率方面发挥了积极作用，但也暴露出一系列问题，对维护金融业稳健运行带来挑战。增加金融体系关联性和顺周期性，加剧跨行业、跨市场、跨区域的风险传递。金融科技使金融机构、科技企业和金融市场基础设施间的联系更加紧密，三者之间任何一环出现问题，都可能被迅速放大并形成系统性风险。

此外，金融机构在通过自动化和人工智能等技术降低成本的同时，底层算法和操作的趋同可能导致金融市场价格大幅波动，造成风险叠加共振，加剧金融体系的顺周期性。

影响宏观调控政策的有效性。

一是各类金融科技创新增加了货币金融的统计复杂性，尤其是一些金融产品和业务事实上具有期限转化功能，从而影响货币政策的传导。

二是缺乏监管的网络借贷容易将资金引向落后产能和限制领域，不利于信贷政策发挥作用。

三是部分科技公司拥有支付清算、征信和金融资产交易平台等金融基础设施，对相关领域的规则制定、准入退出等产生影响。

对现行金融监管形成挑战。由于互联网监管环境相对宽松，部分互联网金融业务游离于金融监管之外或利用现有分业监管的空白进行套利。例如，部分大型互联网企业通过新设机构、控股或参股金融企业等方式，已演化为事实上的金融控股集团，但其本身并不直接受到监管。其中，一些互联网企业以单纯获取金融牌照为目的，将所控金融机构作为资本运作平台，追逐高额金融投资回报，偏离服务实体经济。存在信息安全隐患。

金融科技在帮助金融机构进一步了解客户的同时，也可能带来信息过度收集、滥用和泄露等社会问题。此外，部分机构掌握了海量消费者数据，垄断整个信息链条，一旦发生数据泄露或遭受网络攻击，甚至可能对整个国家的数据安全造成威胁。

四、国际上金融科技监管的主要做法

目前，金融科技监管尚未形成国际标准框架，从实践来看，主要经济体都密切关注金融科技发展趋势，并及时调整现行监管框架，注意平衡好鼓励创新与防范风险之间的关系。政策法规方面，注重完善现行体系，强化消费者保护。

美国货币监理署（OCC）探索构建针对互联网金融的监管体系，联邦及州层面监管部门加快研究基于互联网开展的金融活动监管规则；欧洲银行管理局（EBA）发布《金融科技监管路径》，对其金融科技工作的目标和范围进行听证；英国发布《通过互联网众筹及其他媒介发行不易变现证券的监管办法》，对网络借贷平台的信息披露、消费者保护作出明确监管要求。

监管架构方面，注重功能监管和持牌监管，确保监管有效覆盖。由于金融科技并未改变金融市场的基本格局和金融业务的基本法律关系，目前主要国家均沿用现行监管框架，根据业务属性对金融科技相关业务进行归口管理，实施功能监管和全面覆盖。

一是对于网络借贷、众筹股权融资等属性明确且发展迅速的业务，通常通过牌照审批等方式纳入现行法律框架予以约束。

二是对于业务属性尚不明确、未形成规模的创新业务，先通过行业自律予以约束，评估其发展后再决定监管方式。

三是部分国家还进一步改革牌照机制，如美国货币监理署推出金融科技银行牌照，印度于2016年发放“有限支付业务银行牌照”。

四是部分国家将监管范围延伸至第三方服务提供商，赋予监管部门对第三方服务机构进行定期专项监管检查和风险评估的权力。

监管工具方面，注重探索创新促进机制，平衡风险管控与鼓励创新的关系。各主要经济体积极推动监管工具创新，比较有代表性的做法包括监管沙盒（Regulatory Sandbox）、创新中心（Innovation Hub）、创新加速器（Innovation Accelerator）等。

监管沙盒由英国金融行为监管局（FCA）于2015年最早推出，面向金融创新产品或服务，由监管部门按照适度简化的准入标准和流程，允许金融科技企业在有限业务牌照下，利用真实或模拟的市场环境开展业务测试。创新中心指监管部门设立的旨在为监管或非监管对象提供指导或支持的机制或场所。创新加速器指金融科技服务提供商与政府部门之间的资金或技术合作安排。

监管协调方面，注重一致性监管与国际合作，避免监管空白与监管套利。部分经济体积极就金融科技监管领域开展双边合作，推进数据共享和监管协调。国际组织积极推动金融科技监管领域的国际研究和标准制定，通过成立工作组，发布指导性文件或报告等形式推动监管经验共享和协同行动。

能力建设方面，注重发展合规科技与监管科技，提升监管效能。合规科技（Regtech）指金融机构或科技服务商出于监管报告和合规目的开发的金融科技应用；监管科技（Suptech）则指监管机构利用科技推进监管创新。合规科技和监管科技的进步有助于被监管对象更好地达到合规要求，也有助于监管当局更好地识别风险、化解风险，提升监管效能。

目前，英格兰银行正尝试建立分布式清算系统，法国央行正在进行银行间市场区块链交易模式试点，奥地利央行探索用数据立方模式来代替传统的监管数据报送等。

五、政策建议

近年来，我国在完善金融科技监管框架方面取得一定进展。2015年7月，人民银行、工业和信息化部、公安部等10部委联合发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，同年12月，中国互联网金融协会成立。2016年4月，国务院办公厅出台《互联网金融风险专项整治工作实施方案》。2017年8月，网联清算有限公司成立，把支付宝、财付通、京东支付等第三方支付机构的网络支付业务纳入集中统一清算管理。此外，金融管理部门就第三方支付、网络借贷、股权众筹、网络保险等领域陆续出台规定。借鉴相关国际经验并结合我国实际，下一步，应积极完善监管框架，积极推进金融科技创新试点，强调功能监管，提升监管科技，在尊重市场原则、鼓励创新的同时，积极有效防控金融风险。

完善现有政策法规，改进监管框架，加强消费者保护。一是制定完善金融科技公司、互联网金融等新型金融业态的法律法规，明确经营范围、准入标准、监管规则、法律责任等。二是将互联网科技企业控股形成的互联网金融控股集团以及金融市场基础设施、金融机构第三方技术服务商纳入监管范围，适用相关监管标准，确保金融市场安全。三是研究现有金融消费者保护机制适用于互联网金融业务的有关问题，明确风险补偿机制和风险处置机制。

按照实质重于形式原则实施功能监管，坚持和落实金融牌照制度。深入识别技术创新的金融业务本质，统筹考虑机构许可和业务许可，只要从事金融业务，就应当按照业务属性，获得该行业金融监管部门的许可，未经许可不得从事存贷款、证券、保险、资产管理、支付结算、征信、金融资产交易等各类金融业务。

对任何未经许可开展金融业务的，应加强查处，提高违法成本。积极推进金融科技创新试点，规范促进金融科技健康发展。结合我国金融市场特点，鼓励金融机构或科技企业在合法合规的前提下，积极开展金融业务、产品、流程和模式创新，确保科技创新业务在提升金融服务实体经济效率的同时规范发展。

推进监管科技稳步发展，提升监管能力，加强系统性风险分析与防范。持续动态跟踪金融科技创新的业务发展及风险变化，加强对金融体系具有重大影响的金融科技机构和业务的风险监测和分析，不断提升监管效能。加强金融监管中的大数据运用，推动新技术在构建金融综合统计体系中的运用，确保系统性风险可度量、可穿透、可监控。

参考资料：

1、《央行报告：区块链简化风险管理，增加透明度；金融机构积极使用去中心化等技术》，巴比特

2、《中国金融稳定报告（2019）》，中国人民银行